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在向市场起决定性作用的过渡时期，政策制定者应更多表现出应有的自信和包容。比如说，法人代表制可以根据公司的具体情况议定，尤其是在竞争性行业中经过市场考验的成熟企业，更多权力应放手给董事会，董事会居公司治理中心地位。否则，忽略全局考量的失当政策表述，很可能会错失良机，延误改革。
“确立法定代表人在公司治理中的中心地位”——上海市2013年12月发布的《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》中的这条内容引发外界极大争议。有学者指，这反映了政府控制企业的意图的持续一致性，也有前任国资委官员直言其是“倒退”。显见与中央政策相逆的“法定代表人中心论”的背后，地方政策究竟出于何种考量，为何表述失当？市场偏激解读背后，究竟存在着怎样的担心？
“法定代表人中心论”争议
法定代表人是指依法代表法人行使民事权利、履行民事义务的主要负责人。在市场化日益成为主流时，《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》提出“建立健全具有中国特色的现代企业制度。确立法定代表人在公司治理中的中心地位，健全协调运转、有效制衡的法人治理结构”。前后逻辑矛盾、与改革方向背道而驰的表述，显然引发极大“反响”。
“从我国公司制的实践看，公司代表人由法律确定缘起于当年的国有企业改制。在20世纪90年代初期，为了推动国有企业建立现代企业制度，在制定公司法时，把国有企业原来的经理负责制、等级制的一些传统制度引入了公司法，从而形成了我国独特的法定代表人制度。显然，这一制度更多地体现了政府对新设公司的控制意图。上海国资改革文件的提法，是对法定代表人制度进一步肯定，也反映了政府控制意图的持续一致性。” 中国社会科学院研究员剧锦文表示。
长期以来，政府对企业的控制程度较高，导致企业缺乏独立性，没能健全现代企业制度。但现如今，在发展混合所有制、让市场起决定性作用的不可逆的“新经济”洪流中，政府通过安排企业主要负责人、借助法定代表人中心制控制企业，是否符合市场经济规律，符合改革的方向？
剧锦文对《董事会》记者指出，“现在，法定代表人制度是一种法律规定，公司不能够轻易地进行更改和调整，这就为代表人的独断专行提供了制度保障，公司的董事会、监事会，甚至股东会等治理机构对法定代表人的约束力必定弱化，这跟公司制度本身是矛盾的。”
原国务院国资委改革局副局长周放生认为，《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》有不少亮点，但还需要进一步解放思想，其中提出要确立法定代表人在公司治理中的中心地位，跟现代公司治理的发展方向是相悖的，不是创新，是倒退。
有观察人士指出，上海政府此举多少反映出自身对国有企业控制权存在较大的不安全感。一方面，真正让权给董事会，存在局面失控之虞；另一方面，形似神不至的国企董事会现阶段有没有能力肩负应有职责，也要打一个问号。但该人士认为，在向市场起决定性作用的过渡时期，政策制定者应更多表现出应有的自信和包容。比如说，法人代表制可以根据公司的具体情况议定，尤其是在竞争性行业中经过市场考验的成熟企业，更多权力应放手给董事会，董事会居公司治理中心地位。否则，忽略全局考量的失当政策表述，很可能会错失良机，延误改革。
剧锦文也认为，“在条件成熟时给予企业更多自由决定权是可取的。如果将代表人由法定改为公司根据实际情况自己决定，就能够比较好地体现公司制协商和制衡的本质要求。”而北京九游会J9联合管理咨询公司董事长安林对《董事会》记者表示，法定代表人在公司治理中是累赘，可以取消，这方面要“解放思想”。
从一把手体制到董事会核心
改革开放以来，中国企业的治理模式发生了重大变化，但很长时间内，企业的治理核心主要是一把手体制。整体来看，国企的一把手体制，属于股东权力很大情况下的“经理层”中心主义，往往出现内部人控制的代理问题；民企的一把手体制，则多属股东中心主义，往往会造成大股东侵占中小股东权益的问题。
从改革开放到1992年党的十四大召开，国家与企业关系调整的核心是对企业放权让利。此间，国企的领导体制经历了1987年之前的党委领导下的厂长分工负责制、1987年党的十三大之后的厂长(经理)负责制两个阶段。
1993年，党的十四届三中全会指出，我国国企改革的方向，是建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。1994年，国务院召开全国建立现代企业制度试点工作会议，印发了《试点方案(草案)》，100户企业试点正式启动。1999年党的十五届四中全会《决定》第一次提出公司法人治理结构的概念，“要明确股东会、董事会、监事会、经理层的职责，形成各负其责、协调运作、有效制衡的公司法人治理结构”。2003年党的十六届三中全会指出，股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者，经营管理者行使用人权，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。2005年党的十六届五中全会将公司法人治理结构改称为公司治理结构。
《公司法》颁布、现代企业制度试点的背景下，不少国企建立了董事会。以央企为例，2005年进行外部董事占多数的董事会试点之前，国务院国资委监管的央企分两种：大多数是按企业法注册的国有独资企业，领导体制是总经理负责制；少数是按公司法注册的国有独资公司，有董事会，但完全由企业内部人组成，且跟经营班子高度重合，董事长往往兼党委书记、法定代表人，实际上是董事长负责制。这两种体制都是一把手负责制。
为什么企业内部团队决策必然是一个人说了算？时任国务院国资委副主任邵宁对《董事会》记者分析，“因为企业内部团队有两个特点。一是内部有上下级关系，第二有分工关系。由于企业内部团队存在错综复杂的人际关系、利益关系，决策时谁都不好说话，只能由一把手自己去决定。”而且，监督不到位，国企内部人控制现象相当普遍。
民营企业层面，改革开放特别是邓小平南巡之后，民企快速发展。由于股权高度集中、家天下观念等，民企大多实行了创始人的“一把手”体制，即使建立了董事会，创始人往往任董事长兼总经理，是董事会的领导，而非“班长”。
伴随市场经济的成熟、诸多制度安排的到位，现代企业制度在中国日趋成熟，谁是公司治理的核心逐渐明确起来。
2003年国务院国资委成立，次年下发《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》，标志着央企董事会试点工作启动，宝钢集团、中国诚通等7户企业为首批董事会试点企业。时任国资委主任李荣融认为，推进董事会试点，是遵循了企业的发展规律。董事会试点被视为国资委的生命线，核心是外部董事占董事会多数的制度安排。截至2013年年底，半数央企建立了规范董事会。董事会试点改变了企业的决策机制，董事会制度使得决策科学化、民主化有了制度保证。
董事会试点，改变了国企公司治理的核心：早先国企是行政性管理，国资委成立之前是一把手体制，而随着董事会试点的推进、国资监管体系的完善，董事会越来越成为公司治理的核心。中外运集团搞董事会试点的第二年，搞过一个中层干部座谈会，很多人说原来以为董事会就是走程序，接触后知道董事们的水平和素质非常高，董事会运作非常规范，是公司治理的“中枢”。
国务院国资委和央企负责人普遍认为，董事会是公司治理的核心，发挥着关键作用。
深水区改革不进则退
时至今日，国资国企改革已经进入深水区，唯有旗帜鲜明地坚持市场决定论，完善现代企业制度，才能激发国企新活力，才能真正确保国企的长治久安。这就要求，政策的制定者真正明了公司治理的真义，按照市场规律出牌.
首先，清除政企不分的沉疴，敬畏董事会的独立性。现代公司制的基础是公司的独立性，而公司的独立性要通过具有一定独立性的董事会来实现，股东的意志是通过股东会选举董事会和依法派驻董事而实现的，公司的独立性也保护了全体股东的利益。
其次，让董事会成为权力中枢，让企业真正成为市场竞争的主体。一位央企董事长指出，“就董事会本身而言，不用特别强调是否央企。央企首先是企业，是市场经济的一份子，就应该按照市场规则、现代企业制度办事。无论何种体制公司的董事会，核心职能都应该是做好战略方向的判断、科学地进行商业决策和选好用好职业经理人团队。”
落实董事会的职权是董事会中心主义的应有之义，核心是落实董事会任免经理层的实质性职权。符合市场逻辑的国企高管人员选聘，应该是出资人选聘董事，董事会选聘总经理，副总经理应该是总经理选，因为是总经理搭班子，董事会只是把关。目前，央企经理层市场化选聘、激励的环境已基本具备，比如对于选聘、考核总经理，能否强化外部董事的作用，赋予外部董事相应的权利与责任？这肯定比组织部门来挑选总经理有效得多。
对民企而言，随着外部法制环境的逐步健全，大股东也要放眼寰宇，认清时代潮流，不要弃责贪权、越权逐利，真正发挥好现代公司应有的高效的资合、人合作用，相信董事会、健全董事会，实现科学决策，解决好民企其兴也勃、其亡也忽的历史课题。
剧锦文对《董事会》记者表示，“奉行股东中心主义或董事会中心主义、经理层中心主义，与这些国家的法律和文化价值观有直接关系，也与公司制度发展的阶段有关。我国的公司法强调了股东主义，这与我国处于公司制度早期阶段有关。随着公司制度的不断完善和成熟，我国公司治理模式迟早会过渡到董事会中心。”
作者：严学锋