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2014年1月第1期

党的十八届三中全会决定指出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这无疑开启了新一轮国资管理改革的大幕。但全会并未就国有资产管理体制如何进一步完善作出明确的安排，因此，理论上探究国家未来国资管理新体制或新的运行模式，可谓空间巨大。

在新的改革中，国资委面临角色的新定位。一方面，从国资委系统看，随着国资管理由管资产向以管资本为主转变，这将倒逼国资委在“做干净出资”和“做监管人”两者之间进行取舍抉择;另一方面，从全国国资系统看，国家如何通过国资委去构建一个涵盖国资委系统、金融系统、铁路系统、邮电系统、广电系统、文化与教育系统、卫生系统和烟草系统等大国资管理体制，需要走进实践层面。

国资期待“一盘棋”监管:

国资委的定位问题，一直是完善现阶段国有资产管理体制最大的困惑点。由于国资委集出资人角色和监管者身份于一体，使得“政”与“资”、“资”和“企”以至于“政”与“企”都难以实质性分离。从政资关系“行政化”看，政府与国资委之间，显然缺少权威监督人存在;从股东行为“滥用化”看，国资委(只履行出资人职责时)与企业之间，似乎更缺乏独立监督人存在。

但是，构建权威、独立的国资监管人，已形成很大的共识。

党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》曾提出，坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开的原则，国有资产出资人的职能和国有资产的监督职能不应该由同一部门施行。

而国资法将国有资产监督管理机构定位为“履行出资人职责机构”(国资委对企业国有资本的监管职责被实质性剥离)，则为国有资产“监管人”的孕育，提供了制度上的空间，也进一步为全国国有资本监管的“一盘棋”设计提供了机制上的可能。

另外，《OCED国有企业公司治理指引》(下称《指引》)明确指出了国资监管人存在的必要性。当国有企业与私有企业展开竞争的时候，OECD就倡导政府在国企中的所有者身份和其他的政府职能之间应有一道明确的分界线;《指引》有原则规定，“确有必要在政府及政府官员代行国有所有权时，建立一个类似‘防火墙’的机制将政府职能与所有权主体权利安全分离”，同时，“所有权和市场规则的行政管理上的完全分离，是国有企业和私有企业建立公平竞争的平台，以避免竞争扭曲的基本先决条件。”《指引》还指出，“政府股东享有特权是不允许的，政府作为控股股东与其他主体作为控股股东时享有同等权利义务，不能滥用其权利损害中小股东的利益” 。

据此，由于当前各级国资监管职能为所属政府国资委所拥有，监管在执行主体上与出资人同体，在执行意志上受政府及国资委支配，且各为其主，所以，在难以形成一个客观、透明的国有资产信息监管系统的情况下，更需要一个体现“一盘棋”的监管人。

构建国家级国资监管机构:

没有独立、权威的监管人，是国有资产管理体制的一大制度性缺陷。而监管人，拥有管资产管人管事的权力，集国资制度、市场规则、国有产权和国家所有者终极权益所有监管于一体的国家级监管人的构建和存在，将是完善我国国有资产管理体制最具挑战意义的一项重要变革。

为讨论方便，这里将国家级监管人暂命名为“中国企监会”(仿照中国证监会)。其设立宗旨应该是：强化国家所有者权益;体现《国资法》和OECD对“一盘棋”监管体系的要求;规范出资人机构职能和行为方式的需要，依据法律法规，既监督各级政府对出资人机构的行为的合法合规性，又监督出资人机构对所出资企业行为的合法合规性;消除单纯依靠由市场规律自我调节而引发的秩序混乱，平衡各对立群体间的利益失衡，弥补市场中的信息不完全、信息不对称等不良后果，完成全国集中统一监管体制的构建。

那么，如何构建“中国企监会”呢?笔者设想可以如下操作：

第一，剥离全国现行各级(国务院国资委、各省、自治区、直辖市、地级市)政府国资监管机构“管资产管人管事”的权力，将所有监管职能收归至独立、权威的“中国企监会”，洁净各级国资委(出资人)的股东行为。

第二，剥离各级政府授权非国资委系统的出资人机构的“管资产管人管事”的权力，将所有监管职能收归“中国企监会”。当前我国国资管理体制从中央层面看，国资委履行出资人职责的企业有113家，除此之外，还有涉及铁路、烟草、邮政、文化、广电及教育、卫生等80多个部门所管理的3000家企业(含企业化管理的事业单位)。企业国有资产监管职能的集中统一，是为了避免 “九龙治九水”的混乱局面。

第三，将《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》所规定的“国资委指导监督的范围即一是国有资产监管，二是国企改革及国有经济布局结构调整，地方国资委在规范性文件的抄报、法规实施的督查、举报案件的查处和重大事项的报告等四种监督制度”转变为行政法规规定，由“中国企监会”负责监督执行。

第四，将全国各级产权交易机构收归“中国企监会”，由其整合为若干全国性的产权交易市场。拆除区隔，规范程序，净化交易，促进国有资本要素在全国市场的顺畅流转和优化配置，有效防范国有资产在产权流转环节上可能发生的损失或流失。

第五，赋予“中国企监”对各级政府之于出资人机构行为合法合规性的监督权。

从过渡模式到理想状态:

笔者认为，唯有在国有资产管理体制运行模式上有所变革和突破，我国国有资产管理体制完善工作才能取得实质性进展。

基于现阶段国资委兼具出资人和监管者两种职能，且暂时无法分离时，比较现实的做法，是采取过渡模式，待出资人身份与监管者职能分离时机成熟且独立“监管人”有立法保障之时，再选择未来模式，较为理想。

国有资产管理体制过渡模式，是在不改变国资委现有组织体制格局情况下所做的改革。国资委需要在其与所出资的国家出资企业之间构造一个或少数几个履行出资人职责、专门从事企业国有资本投资控股的中间体——控股集团公司。国资委将股东权利委托给它，由其以股东身份从事企业国有资本的经营管理和运作。控股集团公司不从事具体的产品经营，而是发挥承上启下的作用，既接受国资委的监督和管理，又发挥国有资本出资人的功用;既可成为国有资本经营收益的“蓄水池”，又能替国家出资企业“遮风挡雨”。对国资委而言，可摆脱对企业经营管理的全面介入，而主要行使监督职能。

作为相应要求，国资委在内部组织建设上，应逐步缩编履行出资人职责部分的机构和岗位，重点做强国有资本监管职责部分，逐步成为一个专业的监管人。国务院国资委与地方国资委的关系可维持现状，暂保持不变。

控股集团公司可依照三种思路来创立。一是通过改造现有资产经营管理公司，二是通过提升旗下一个或几个特大型企业，三是通过投资新建。

由于在我国大型国有企业公司制、股份制改革的过程中，控股股东采取公司化运作，更有利于理顺上下委托代理关系，因此，研究认为，构建一个具有公司法人治理结构和规范董事会的资本控股集团，将更为重要。

控股集团公司主要有两方面职责：一是依公司法等法律法规，对所出资的国家出资企业履行出资人职责;二是遵循国家工业经济与产业规划等宏观政策，进行投资管理与资本运营。

此过渡模式的构建，主要基于三个方面的背景考虑：第一，在改变不了国资委特设直属机构性质的情况下，通过设立控股集团公司(中央政府、省政府和地市政府国资委相应有“中控”、“省控”和“市控”集团公司)受权履行出资人职责，将“出资人”角色和国资委内部的“监管者”职能进行法律分离。第二，在政企难以彻底分开的情况下，通过设立控股集团公司，一方面将其充当各级党政机关、国资委和企业之间的“防火墙”，另一方面将原旗下国家出资企业整体性“下沉”为名义上的国资委三级公司，从而减少或消除来自行政上权力的干扰，增强企业在市场经济海洋中的自由度，也有利于企业打造市场经济的核心竞争能力。第三，在全国国资监管体系薄弱的局面下，通过将出资人职责授权出去，有利于国资委精心做好国资监管，从而为未来“中国企监会”的成立和运行积累改革经验。

当然，此模式的运行，必然会遇到一些挑战。首先是党管干部利益格局变革的挑战，其次是企业领导人行政级别改革的挑战。另外，该过渡模式遗留的最大问题是，依然没有解决全国上下各级国资监管“割裂化”问题，同时对政府之于企业的干预，还不具有行政约束力。

未来模式或许是完善国有资产管理体制的比较理想的模式。此模式下，国务院国资委演变为“中国企监会”，其原有的国资监管职能同时划入其中。过渡模式下国资委所属的若干个国有资本控股公司，将发展成若干个(比如10家)更大的中国企业国有资本投资控股公司(比照中国投资有限公司，简称“中企投”)，他们进而与中投公司、中国铁路等其他国资体系的国有资本控股公司一并成为中国比如15至20家巨型“淡马锡公司”，原监管职能剥离归入“中国企监会”。

模式下的“中企投”，类似于“中投公司，由国务院出资设立。“中国企监会”，则可以为国务院直属单位。全国企业国有资本——无论其是“中企投”系统的企业国有资本，还是“省企投”体系的企业国有资本，也无论是原国资委系统的企业国有资本，还是其他系统的出资人(如金融、铁路、烟草等系统)企业国有资本——均为“中国企监会”的监管对象。同时，政府之于企业的非市场行为，也为中国企监会所监督。

此模式能较好地消除或化解现阶段国有资产管理体制和制度所存在的问题，因此有理由相信，这是今后较长时期我国国有资产管理体制的较佳运行模式。但毫无疑问，此模式的设立必将牵涉更广、更深层面的变革。

作者：安林