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2018年8月期刊

7月8日，中共中央、国务院公布了《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》（下称《意见》）。延续对国有资本管理持续优化配置的大方向，同属于国有资本但又区别于其他国有资本的金融国有资本的监管问题终于在顶层设计层面实现突破。

《意见》明确了财政部和地方财政部门经国务院授权履行国有金融资本出资人职责。酝酿多年后，关于“金融国资委”的争议画上了休止符。财政部门作为履行国有金融资本出资人职责的机构，主要是对国有金融资本行使的出资人职权和承担保值增值等责任。金融监管部门主要负责对各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”以实现合规和审慎监管的要求。

财政部门和金融监管部门的对于国有金融机构的“双峰”监管新框架逐渐清晰，国资监管的“四梁八柱”不断建立健全。

目前的国资监管主要呈现以下几种模式：

模式一：国资委监管模式

为加强国有企业管理，从国务院到地方各级政府都成立了国资委，作为政府直属特设机构，代表国家履行国有资产出资人职责，承担国有资产保值增值责任。

2003年，作为国务院授权，代表国家履行国有资产出资人职责的特设机构的国务院国资委成立。此前的国有企业监管模式虽多次调整，但仍存在两个突出问题：“政企不分”、“政资不分”；多部门管理却无人负责，国家所有权虚置、分散，“内部人控制”严重。根据党的十六大决议，中央决定进行国有资产管理体制改革，成立专门履行出资人职责、不行使社会公共管理职能的国资委，解决上述体制问题。

2003年5月27日，《企业国有资产监督管理暂行条例》(简称《条例》)发布。因为出资人职责与国有企业改革有相关性，中央还明确国资委有推进国有企业改革职责。在《条例》中明确提出“金融机构中的国有资产的监督管理，不适用本条例。”

2009年5月1日，《企业国有资产法》(简称《国资法》)施行。这是继2003年《条例》颁布以来有关国资监管的首部法律。《国资法》也明确提出“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”

此外《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》、《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》等众多国有企业改革相关政策均提到“金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行。”由于金融、文化行业的特性，在国资监管上也存在着特殊性。

模式二：文资监管模式

中央文化企业由财政部“文化司”行使国资监管职能。地方以北京市为例，由北京市国有文化资产监督管理办公室(简称北京市文资办)，作为北京市政府授权机构，履行授权范围内国有文化资产监管的职责。

如北京市文资办对北京市文化投资发展集团有限责任公司、北京国际广告传媒集团有限责任公司、北京演艺集团有限责任公司、北京出版集团有限责任公司、北京发行集团有限责任公司、京华时报社等北京市文化企业履行出资人监管职能。

北京市文资办具体负责：贯彻落实国家关于国有资产监督管理方面的法律、法规、规章和政策；起草本市相关地方性法规草案、政府规章草案；制定所监管文化企事业单位国有资产管理的制度、措施并组织实施；承担监督所监管文化企事业单位国有资产保值增值的责任；向所监管文化企事业单位派出监事会；指导推进所监管文化企事业单位改革重组，建立现代企业制度；负责建立所监管文化企事业单位绩效考核评价体系并组织实施等等。

模式三：以中科院为代表的监管模式

中国科学院控股有限公司（简称国科控股），是经国务院批准设立的首家中央级事业单位经营性国有资产管理公司。2002年4月12日，国科控股作为国有独资有限责任公司完成工商登记，代表中国科学院统一负责对院直接投资的全资、控股、参股企业经营性国有资产行使出资人权利，并承担相应的保值增值责任。

自2008年起，国科控股作为机构投资人开展私募股权基金投资业务，并围绕我国战略性新兴产业积极开展直接投资业务，现已成为国内市场上起步早、管理好、有较强市场影响力的机构投资人之一。

截至2017年底，国科控股注册资本51亿元，现有持股企业40余家，其中全资和控股企业26家，主要分布在新一代信息技术、高端装备制造、环保及新材料、投资与现代服务等领域，拥有联想控股股份有限公司、中科实业集团（控股）有限公司、东方科仪控股集团有限公司、中国科技出版传媒集团有限公司等一批知名企业。

模式四：金融国资监管模式

国有金融机构的国有资本管理问题是历史遗留、争论多年的“老大难”。若从2003年国有四大银行启动股份制改革算起，这一遗留问题已经延续十五年。

四大行股改前，财政部行使国有独资金融机构出资人代表职责，但是，2003年随着四大国有银行启动股份制改革之后，财政部的这一职责遭到动摇。

在国务院的安排下，中央汇金投资有限责任公司（简称中央汇金）向四大行注资，中央汇金成为中国国有商业银行的出资人代表。但中央汇金仅对国有重点金融企业进行股权投资，行使出资人权利和履行出资人义务，并不开展其他任何商业性经营活动，也不干预其控股的国有重点金融企业的日常经营活动。加上一行三会金融监管框架的形成，中国金融监管体制从行政化迈向市场化。

但随着国有金融资产日益膨胀，监管缺位问题日渐显现。早在2006年财政部就提议成立金融国资委，对国有金融资产进行集中的“管人、管事、管资产”，但因这一设想行政色彩较浓，难以与当时金融监管框架协调等复杂原因在2007年全国金融工作会议上未获通过。

随着全球金融危机的爆发和对金融分业监管的反思，是否成立金融国资委再次在近年被提上讨论。

从《意见》的具体条款看，国有金融资本管理办法正式落地后，将对国有金融机构和相关资本带来不少机遇与挑战：如对股权及出资实施穿透式管理；调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重、提高资本配置效率；引导国有金融机构回归本业等。

有关专家认为，此次改革的方向很明确，一是规范管理，二是坚持市场化原则，两者并行不悖。而对于具体业务，具体资本准入、准出的调整是收是放，也取决于规范管理和市场化的要求。