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作者/安林

 

    党管干部本是一项原则，但笔者在调研中发现，很多国有企业都存在“省（委）管干部”、“市（委）管干部”的现象。即便企业副职也多由国资委党委（及组织部门）和省（直辖市、地市）委组织部负责选拔。有的地方，对国有企业纪委书记的提名和安排，也基本比照党中央对省级纪委书记管理的做法，由省（直辖市、地市）纪委行使，并最终决定。而通过此种方式获得身份认定的领导人，还可享受政府规定的诸如看病可走绿色通道的“红本本”待遇。

 

在诸如省委——省政府——国资委——国有企业这一链条上，由于党管干部的“操作化”，政企关系似乎已变成了实质性的“党企关系”。于是，政企分开，在党企不分的情况下，失去了应有意义。

笔者在对国有企业领导人访谈中，最经常听到的一句话：“谁管我的乌纱帽，我就听谁的！”，或许最能说明党企化——党企不分，对国资管理产生不利影响的严重程度，从而使公司治理结构失去了“治理”的空间。

 

政资分离有利于政府的行政管理职能与国有资产管理职能的分离，进而有助于政企分开。

调研发现，有些省（直辖市、地市）政府依然热衷于用行政方式、行政权力来处理国资甚至国企事宜。如有的地方政府为了加强国资委监管的权威和力度，不仅在国资委领导配置上，实行国资委党委书记、主任均由市委市政府主要领导挂帅兼任，国资委处室领导也由政府组成机构的领导兼职的做法，而且在国资委履职行权上，还常常以政府组织或领导的名义，办国资委不易办到之事。

正如受访者所言，“国资委常常搞不定的事情，国资委主任、书记以政府领导身份开个会，发个文，就解决了！”。这种政资关系的“行政化”，很容易形成以政代资的倒退行为。

 

国有企业建立现代企业制度、完善法人治理结构、规范董事会制度工作虽然开展了多年，特别是随着2003国务院国资委成立后推行董事会试点工作以来，全国各级政府国资委都在加大规范和完善董事会的力度，但调研显示，除中央企业董事会试点工作显示明显成效外，许多地方国有企业的公司法人治理结构基本还停留于“法律型”框架阶段。董事会要么结构残缺，要么与党政班子高度重合。但无论哪一种，董事会或董事会决议都被视为一种“形式”，一个“程序要件”（而非“实体要件”）。不少企业多次提到的“银行需要或者投资者需要时，我们还得再‘做’一个‘董事会决议’”之类的话语，或许就是一个最好的印证。

调研同时发现，党政联席会议、班子会议，实际上仍然是各地国有企业的决策权力机构。

 

按照新的国有资产管理体制，国资委是出资人机构，是股东。股东要行使权利，就要严格按照《公司法》的规定。也就是说，管资产、管人、管事（十六大报告的表述），或者资产收益、选择管理者、参与重大决策（《国资法》的表述），必须要依据《公司法》的要求来表达和实施。

具体到管人方面，股东只能向所出资企业——无论是国有独资公司，国有资本控股公司，还是国有资本参股公司——委派董事和监事。

然而，调研发现，各级国资委的股东行为并不止于此。有的向所出资企业派财务总监，即使企业经理层本身有财务总监，董事会有审计委员会，也照派不误；还有的向企业委派总法律顾问、总会计师。诸如此类的股东行为均存在滥用之嫌。

具体到管事方面，董事会的事、经理层的事，国资委都还在管，而且主要是靠发红头文件来管。

虽然随着各级国资委对现代企业制度的推行和公司制股份制改革的深化，国有企业出现了国有独资企业、国有独资公司、国有控股非上市公司、国有控股整体上市公司等多种组织管理形态，但调研中，我们惊奇地发现，国资委对各类企业的监管方式却并无本质性的差别——还是按原来管国有独资企业那样的方式来管（国资委内部组织体制也没有做好区别对待的充分准备），尽管有的企业的董事会有想法（特别是相对规范的董事会）、企业其他的股东有微词、国家证监会有意见，千篇一律的“一统化”监管方式，最终模糊了国资委的股东（会）角色定位，也削平了所出资企业公司治理的空间。

 

一直以来，国资委的内部组织结构基本都是按照政府部门建制，难以胜任履行出资人职责的要求。虽然各专业职能部门都能各司其职、尽职尽责，但对所出资企业及其董事会来说，却表现出“各自为战”、“各管一段”的本位态势。

如规划部门只负责规划，考核部门只负责考核；又如有些股东事项，上游职能部门处理的时候，下游部门没有参加，而待到下游部门接手时，由于不掌握信息，往往需要再重新搜集一番。这种传统组织的专业化分工，使得国资监管业务流程严重割裂。

更为突出的是，各职能部门都习惯于对“内”、对“上”负责，没有人能对企业负责，准确地说没人对能企业的董事会负责。

笔者注意到，有些地方的国资委已在此方面做出了积极的探索。他们以单独机构或采取“一个机构两块牌子”的方式设立了“股东窗口处室”，来集中归口受理、处理企业及其董事会报呈的股东事项。但调研也同时发现，除此一点改革外，国资委内部根本的监管流程割裂现状并没有因此而发生配套性改变。公司制股份制改革和董事会建设的推进，亟待监管组织和流程再造。

 

对于国家出资企业，国资委要求其完善和规范董事会制度，并通过外部董事制度和董事会集体决策、董事个人负责的机制进行经营决策，以防范和控制经营风险。然而，作为股东或股东会机构的国资委，却依旧沿袭政府行政会议制度——“主任办公会”——这样的议决制， 来作股东决议。调研和研究均认为，这样的股东（会）决策体制和机制风险太大。

首先，从国资委工作制度上看，主任办公会的表决机制和问责制度存在问题。如对于什么样的股东决议事项，要上主任办公会，什么样的股东决议事项由分管主任审批即可，以及怎样的情形要三分之二会议成员通过，怎样的情形要二分之一通过才可，等等，缺乏制度性安排。

其次，从风险管理链条上看，企业或董事会里没有了“一把手”说了算的概念，而国资委或股东机构（《公司法》第六十七条规定，“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权”。）里却还有“委主任”说了算的原则存在。即董事会决策风险防范了，而股东会或股东决策风险未能得以防范，这同样是不符合公司治理理念和风险管理的逻辑。

 

对企业经营行为的监督，监事会无疑是非常关键的一支力量。但由于《企业国有资产管理暂行条例》的外派监事会制度和《公司法》“内设”监事会制度并行，造成各地国资委和国有企业在监事会建设上“五花八门”。

有的省（直辖市、地市）实行外派监事会制度，监事会主席为副厅级，监事成员全部为公务员管理；有的省（直辖市、地市）实行的外派内设监事会制度，监事会主席驻厂，算班子成员，享受企业年薪待遇，与企业经营业绩挂钩；还有的地方国资委向企业外派监事、也同时外派财务总监，并对两者实行同等待遇（人事、薪酬、社保）管理。

 

调研发现，十六大所提出的新的国资管理体制中的“国家统一所有、中央和地方政府分别代表”，在实践运行中，俨然成为了 “分级所有”。加之上下级国资委各为其主（指同级政府）、彼此间不存在行政隶属关系，“分级代表”实际上已经形成了各管各的资产的局面。如直辖市的区县一级国资委与市级国资委之间，以及省国资委与地市国资委之间，虽然依照国务院国资委《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》，法规上存在上级对下级的指导关系，但由于落实起来较虚，所以实际上彼此区隔化极为严重，近乎于“老死不相往来”。

另外，各级国资委之间在国资监管理念、人才资源、监管经验以及国资资讯等方面并没有多少共享、分享或交流。调研了解到，区县一级国资委往往由于国资管理理念落后、国资管理人才缺乏，且国资监管水平参差不齐，不仅造成同一辖区各区县国资监管实力和能力的不均衡，而且也使它们难以有力有效地保值增值国有资本，甚至还有可能造成国有资产的损失。

更值得关注的是，很多基层国资监管机构人士，尤其是区县一级国资监管机构人士，都感到自己像“孤岛”中的人，感叹：“我们没有组织了！”，“想找一个学习交流的对象都没有！”